El Pacto Fiscal y el Presupuesto 2013

Se puede formular un presupuesto para 2013 sin aumentar impuestos, asegurando la estabilidad macroeconómica y cumpliendo con los compromisos sociales como el 4%para educación si se toman medidas de racionalización del gasto.

Principios acordados y señales del gobierno

A invitación del gobierno, representantes de los sectores empresariales, sindicales y sociales acudieron al Consejo Económico y Social (CES) para cumplir con lo establecido en la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo (END) referente a la concertación del Pacto Fiscal que debería darle soporte a los planes y acciones contemplados en la misma.

Dichos sectores acordaron que el Pacto Fiscal debe estar basado en una perspectiva integral, una visión de mediano y largo plazo  y orientado al desarrollo humano sostenible y la competitividad. Además, sustentado en la calidad de la gestión del gasto, en la equidad del sistema tributario y presupuestario y en la sostenibilidad fiscal, superando la dependencia del endeudamiento. De igual manera, se plantea la necesidad de garantizar la transparencia y fortalecimiento institucional a través de la participación y contraloría social y la normativa de  corresponsabilidad fiscal.

 

Por otro lado, el empresariado, el sector sindical y el social han propuesto al gobierno que, previo a considerar un aumento en la presión tributaria, adopte medidas para mejorar la calidad del gasto y la administración tributaria, incluyendo éstas en la elaboración del presupuesto de 2013 con claros criterios de racionalidad.

El gobierno ha reiterado su intención de fortalecer las políticas sociales y ha dispuesto una serie de medidas orientadas a disminuir el dispendio, las cuales han sido valoradas positivamente. No obstante, las mismas son insuficientes frente a la magnitud del déficit público acumulado, al elevado endeudamiento derivado del mismo y a los profundos correctivos que se requieren para lograr un mejor uso de los fondos públicos.

 

La decisión de diferir la búsqueda de acuerdos internos, en el seno del CES, como lo establece la END, y privilegiar un acuerdo con el FMI, fue una acción institucionalmente incorrecta y violatoria del principio de participación social. Lo consideramos como un paso improcedente al inicio del proceso de concertación del Pacto Fiscal, lo cual, al mismo tiempo que le resta legitimidad a la negociación con el FMI, mina la confianza entre el gobierno y la sociedad y crea un clima menos favorable para la concertación, lo cual esperamos pueda ser superado con la convocatoria al CES.

 

¿Cómo llegamos a la situación actual?

Deterioro de las Finanzas Públicas 2008-2012,

Pese a que desde el 2004 a la fecha se han implementados al menos 5 reformas tributarias (la última en junio de 2011), el déficit fiscal acumulado del Gobierno Central  en los 4 años y 8 meses comprendidos entre el 2008 y el 31 de agosto de 2012, asciende a RD$332,875.4 millones, a precios corrientes.

Este enorme déficit fiscal se produce a pesar de que los ingresos fiscales han estado aumentando, tanto en términos nominales como reales en los últimos 8 años, aunque durante 2008 y 2009, muestran una caída con respecto al 2007 y una desaceleración de su crecimiento anual, a precios de 1999.

A partir de 2008 la brecha entre ingresos y gasto se agranda debido a que no se ajusta el nivel de gasto, en momentos en que si bien los ingresos mostraban un buen ritmo, empezaban a dar señales de ralentización; sobre todo los no tributarios, por efectos de la caída en los aportes de la Falconbridge. El mantenimiento del nivel de gasto no hubiese representado un problema si el mismo se hubiese dirigido  a evitar el deterioro del nivel de vida de la población, a reducir las inequidades y a aumentar el desarrollo productivo. Desafortunadamente, gran parte de los fondos públicos se han destinado a actividades desvinculadas del bienestar colectivo. El despilfarro ha sido evidente.

1. 1.     Enero-agosto 2012: Déficit superior a RD$100 mil millones en el año de las elecciones presidenciales

La expansión desproporcionada del gasto ha generado un déficit fiscal de RD$101 mil millones durante los primeros ocho meses del presente año, equivalente al 4.3% del PIB. Este déficit prácticamente quintuplica el programado originalmente para todo el año, ascendente a RD$22 mil millones (0.9% del PIB).

Las informaciones disponibles indican que el mayor impacto en el aumento del gasto en dicho período ha sido provocado por el incremento del gasto de inversión. Las transferencias corrientes que explican el 31% del aumento del gasto hasta agosto, contienen los fondos que se transfieren a la CDEEE cuyo peso en el aumento del gasto fue de 12%. El subsidio eléctrico corriente es parte del problema; pero no es el problema.

Ante esta situación, fue modificado el Presupuesto del Gobierno Central[1], el cual fue elevado de RD$430 mil millones a RD$508.8 mil millones, es decir, un incremento de RD$78.8 mil millones. Con las modificaciones introducidas, el déficit del año sería RD$100.4 mil millones.

3.   Perspectivas del cierre presupuestario 2012

 

La proyección simple de la tendencia mostrada por los ingresos fiscales en los primeros ocho meses del año, muestran que al cierre del presupuesto el 31 de diciembre las recaudaciones del Gobierno Central podrían alcanzar a los RD$321.8 mil millones, de los cuales el 97.4% provendrían de impuestos.

Si se cumplen las proyecciones contenidas en el Presupuesto Complementario 2012, las fuentes financieras (préstamos) llegarían a RD$163.6 mil millones, lo que arrojaría una ejecución global del presupuesto de RD$485.5 mil millones.

Si comparamos los resultados proyectados del año 2012 con lo sucedido en el 2011, el incremento en los ingresos fiscales sin fuentes financieras o préstamos sería de 14%.

El cuadro 1 contiene un ejercicio sobre probables resultados de la cuenta ahorro-inversión-financiamiento al finalizar el presente ejercicio fiscal. Contiene el presupuesto original, el vigente con las modificaciones del presupuesto complementario y  finalmente una proyección de la ejecución de 2012. En donde se estima que el gobierno central terminaría con un déficit del orden de RD$115 mil millones.

 

Cuadro 1. Cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento  2012. (En Miles de millones de RD$ y %)
Detalles	Original 2012	% PIB	Vigente 2012	% PIB	Proyección Enero-Dic 2012	% PIB
1. Ingresos Corrientes	346.8	14.5%	339.8	14.5%	320.3	13.7%
2. Gastos Corrientes	276.9	11.6%	317.5	13.6%	323.4	13.8%
a. Intereses	55.9	2.3%	46.2	2.0%	46.2	2.0%
b. Transferencias Corrientes (CDEEE)	10.7	0.4%	29.7	1.3%	34.2	1.5%
3. Resultados Corrientes=1-2	69.8	2.9%	22.2	0.9%	(3.1)	-0.1%
4. Ingresos de Capital	0.0	0.0%	0.0	0.0%	0.0	0.0%
5. Gastos de Capital	97.2	4.1%	128.0	5.5%	113.3	4.8%
6. Resultados de Capital =4-5	(97.2)	-4.1%	(128.0)	-5.5%	(113.3)	-4.8%
7. Donaciones	5.0	0.2%	5.4	0.2%	1.5	0.1%
8. Total Ingresos y Donaciones=1+4+7	351.7	14.8%	345.2	14.7%	321.9	13.7%
9. Total de Gastos =2+5	374.2	15.7%	445.6	19.0%	436.8	18.7%
10. Resultados Financieros =8-9	(22.4)	-0.9%	(100.4)	-4.3%	(114.9)	-4.9%
11. Financiamiento= 12-13	22.4	0.9%	100.4	4.3%	100.4	4.3%
12. Fuentes Financieras	78.3	3.3%	163.7	7.0%	163.7	7.0%
13. Aplicaciones Financieras	55.8	2.3%	63.2	2.7%	47.4	2.0%
14. Resultado Primario=8-(9-a)	33.4	1.4%	(54.2)	-2.3%	(68.7)	-2.9%
15. Total de Ingresos y Recursos =8+12	430	18.0%	509	21.7%	486	20.7%
16. Total de  Gatos y Aplicaciones  =9+13	430	18.0%	509	21.7%	500	21.4%
Residual	–		(0)	0.0%	(14)	-0.6%
PIB	2,383,425		2,341,828

Presupuesto 2013, sin nuevos impuestos y satisfaciendo las demandas sociales

 

Ante la situación descrita anteriormente, es lógico esperar que el Gobierno debiera:

1. Transparentar la situación actual de las finanzas públicas y abocarse a reorientar, disciplinar y eficientizar el gasto gubernamental a todos los niveles.
2. Formular un presupuesto para el 2013 sin nuevos impuestos, incluyendo el 4% del PIB para la educación preuniversitaria. Este presupuesto no debe ser elaborado en función del historial o hechos pasados, sino en función de la justificación de necesidades de recursos en base a los resultados que se quieren alcanzar.
3. Realizar un Pacto Fiscal con la sociedad en los términos planteados en el artículo 36 de la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo, que comprenda un firme compromiso de responsabilidad y transparencia presupuestaria.
4. Implantar un mecanismo de consecuencias y establecer responsabilidades de la situación actual para evitar que vuelva ocurrir lo acontecido en 2012 en materia de ejecución presupuestaria, caracterizado por un gasto irresponsable y violatorio de todas las normas de control y gestión presupuestaria.

El público desconoce la real situación de las finanzas públicas. El gobierno no ha ofrecido informaciones sobre su propuesta presupuestaria para el próximo año. Las autoridades han dado señales de que tienen especial interés en aumentar la carga impositiva o bien recurrir a mayor endeudamiento a la mayor brevedad, para que se refleje en el presupuesto de 2013, como lo revelan declaraciones públicas emitidas por varios funcionarios y congresistas.

Sin embargo, los datos disponibles indican que con un adecuado ordenamiento de las prioridades y la aplicación de medidas destinadas a evitar el dispendio que ha caracterizado la gestión del presupuesto en los últimos años, no es necesaria la aplicación de nuevos impuestos en el ejercicio fiscal de 2013. Y, como ya hemos señalado, la preparación del nuevo presupuesto con estos criterios (transparencia y establecimiento de responsabilidades y consecuencias por la situación presupuestaria de 2012) se restablecería la confianza en la ciudadanía y facilitaría la realización del Pacto Fiscal contemplado en la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo, así como otros acuerdos y consultas necesarias durante el todo el proceso de su ejecución.

Los escenarios presupuestarios para el 2013 están condicionados por el cierre del presupuesto en el 2012, por el comportamiento esperado de la economía nacional e internacional para el 2013[2], por los resultados de las negociaciones con el FMI, así como por la política fiscal y presupuestaria que adopte el gobierno. En el  cuadro 2 se presentan los supuestos macroeconómicos asumidos para el año 2013.

 

 

 

Cuadro 2. Principales Indicadores y Variables Macroeconómica
Principales Indicadores Macroeconómicos	1	2	3
	Registrado 2011	Proyección 2012 Ajustada	Estimado 2013
PIB Real miles de millones RD$	385.7	401.1	421.1
Tasa Crecimiento % PIB real	4.5%	4.0%	4.0%
PIB Corriente en millones de millones RD$	2,119.3	2,310.0	2,517.9
Tasa Crecimiento % PIB nominal	11.4%	9.0%	9.0%
Tasa de Inflación Promedio %	6.9%	5.0%	5.0%
Tasa de Cambio Promedio	38.1	39.1	40.7
Fuentes:

1. Indicadores registrados al cierre de 2011 por el BCRD.

2. Estimaciones originales para el 2012 del BCRD y el MEPyD.

3. Estimaciones propias en base a resultados del primer semestre 2012 BCRD.

4. Estimaciones propias en base a FMI, CEPAL y proyecciones 2012.

 

La propuesta

Para el 2013 se propone un presupuesto de alrededor de RD$491 mil millones, similar al que se ejecutaría en el presente año (Cuadro 3). Los gastos ascenderían  aproximadamente a RD$420 mil millones. Los ingresos corrientes y donaciones se han estimado en RD$358 mil millones, lo que arroja un requerimiento de financiamiento del orden de RD$62 mil millones, monto significativamente inferior al financiamiento del año en curso, que se calcula superior a RD$100 mil millones.

Cuadro 3. Proyección de la Cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento (en RD$ miles de millones)
Detalles	2013	2012
1. Ingresos Corrientes	356.0	320.3
2. Gastos Corrientes	331.6	323.5
3. Resultados Corrientes=1-2	24.5	3.2
4. Ingresos de Capital	0.0	0.0
5. Gastos de Capital	88.5	113.3
6. Resultados de Capital =4-5	-88.5	-113.3
7.Donaciones	1.7	1.6
8.Total Ingresos y Donaciones=1+4+7	357.8	321.9
9.Total de Gastos sin aplicaciones financieras =2+5	420.1	436.8
10. Resultados Financieros =8-9	-62.3	-114.9
11. Financiamiento= 12-13	62.3	100.5
12. Fuentes Financieras	133.7	163.7
13. Aplicaciones Financieras	71.3	63.2
15. Total de Ingresos y Recursos =8+12	491.4	485.6
16. Total de  Gastos y Aplicaciones  =9+13	491.4	500.0

Las estimaciones de gastos e ingresos, sin nuevos impuestos, se hicieron en base a la tendencia de crecimiento de los ingresos. Si bien los aumentos de tasas que se dieron a través de la Ley 139-11 perderían vigencia, por su bajo nivel recaudatorio, no se tomaron en cuenta para las estimaciones de los ingresos.

En los gastos se  asumieron determinados ajustes. Los gastos corrientes para 2013 se han estimado en RD$331 mil millones, un poco más elevados, en términos nominales, que el monto que espera alcancen en 2012, que sería aproximadamente RD$323 mil millones, según nuestras estimaciones o RD$317.5 mil millones, según el presupuesto vigente.

Para la estimación del gasto de capital, durante el próximo año, se propone un monto de RD$88.5 mil millones, que si bien es inferior a los RD$113 mil millones proyectados para el año en curso (y a los RD$128 mil  millones del presupuesto vigente), se presume que es un monto significativo, tomando en cuenta las condiciones actuales y el extraordinario incremento de esta partida durante el presente año en razón de la campaña electoral.

Se estima que un presupuesto para el año 2013 del monto y la estructura general indicada en los cuadros siguientes, sin ingresos por nuevos impuestos, es suficiente para atender los compromisos más urgentes y prioritarios de la población, como paso previo a preparar los correctivos institucionales que garanticen la calidad del gasto y la puesta en marcha de un Pacto Fiscal que procure darle viabilidad y sostenibilidad a la Estrategia Nacional de Desarrollo.

Es conveniente resaltar, que el nivel global de ingresos y gastos propuestos, si se hacen los ajustes necesarios y se reordenan adecuadamente las prioridades, además de permitir la asignación de un monto mínimo de 4% del PIB para  educación preuniversitaria, permitiría realizar aumentos relativamente importantes en otras áreas que tienen asignaciones presupuestaria fijas establecidas por ley, como la educación superior (UASD), la justicia y los ayuntamientos, entre otras.

Cuadro 3. Ingresos y Fuentes Financieras, según Tipos (En RD$ miles de millones)
Ingresos	2013	En % PIB	2012	En % PIB
Ingresos corrientes	357.7	14.2%	321.8	13.9%
Ingresos tributarios	348.5	13.8%	313.6	13.6%
Ingresos no tributarios	7.5	0.3%	6.7	0.3%
Ingresos de capital	0.0	0.0%	0.0	0.0%
Donaciones	1.7	0.1%	1.5	0.1%
Total de ingresos y donaciones	357.7	14.2%	321.8	13.9%
Fuentes Financieras	133.6	5.3%	163.0	7.1%
Internas	74.1	2.9%	78.0	3.4%
Externas	59.5	2.4%	85.0	3.7%
Total de Ingresos y fuentes	491.4	19.5%	484.8	21.0%
PIB en RD$ millones de millones	2,517.9	100.0%	2,310.0	100.0%

 

Conviene hacer notar que los cálculos anteriores representan un orden de magnitud del monto total de los ingresos y los gastos de un presupuesto para 2013 sin nuevos impuestos, con un déficit presupuestario muy inferior al originado por el desbordamiento del gasto durante el recién pasado proceso electoral. Una ejecución presupuestaria para 2013 como la aquí planteada puede restaurar la confianza de la ciudadanía en la gestión pública.

Son muchas las acciones que pueden contribuir a mejorar sustancialmente la calidad del gasto en el corto plazo. Por ejemplo, entre muchas otras medidas adicionales a las que se han anunciado, además de hacer  efectiva la puesta en marcha de la ley de contrataciones públicas y compras gubernamentales, se deberían revisar las transferencias de la Presidencia  destinadas a otros gastos de personal y representación, a pagos de seguridad y “especialismos”, firmes medidas para eliminar todo gasto que no tenga como fin el servicio a la ciudadanía, y que no estén sustentadas en el clientelismo y el otorgamiento de privilegios a personas allegadas, como ocurre en el Ministerio de Relaciones Exteriores y otras dependencias.

Además de la urgente necesidad de reorientar, racionalizar y eficientizar el gasto, se requiere mejorar los ingresos tributarios con los tributos actualmente  existentes, mejorando la eficiencia de  la administración tributaria para evitar evasión y elusión.

El gobierno tiene que garantizar a la sociedad que tanto los actuales tributos, como los nuevos que provendrían del Pacto Fiscal, se utilizarán para cumplir con las metas de desarrollo acordadas con la ciudadanía.

En el cuadro 4 se estima una distribución institucional del gasto público, en donde se observa que se cumple el compromiso del 4% para educación, se aumenta el gasto en salud, se pagan los compromisos de deuda externa, se aumentan ligeramente las asignaciones para los ayuntamientos, se contempla el subsidio para la electricidad, entre otros.

En resumen, mediante este ejercicio se muestra que es posible un presupuesto en 2013 sin impuestos adicionales, mientras el Estado Dominicano reconstruye la confianza ciudadana.

 

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